Chilen eläkejärjestelmä: Esikuvasta epäonnistuneeksi uudistukseksi

: Kolmannen maailman puheenvuoroja

Jussi Raumolin torstaina 4.6. 2009 klo 13.40 ja 22.45

Kun sotilasvallankaappauksella valtaan noussut Augusto Pinochetin sotilashallinto ryhtyi ajamaan uusliberalistista talousmallia Chileen 1970-luvun lopulla ja 1980-luvun alussa, eräs keskeisiä pyrkimyksiä oli talouselämän yksityistäminen. Mutta pyrkimys yksityistämiseen meni pitemmälle. Se käsitti myös palvelujen ja eläkejärjestelmän yksityistämisen.

Chilen uuden eläkejärjestelmän kehittäjät väittivät, että yksityisiin eläkerahastoihin sijoitetut varat mahdollistaisivat tuottoisat sijoitukset vapautetuilla kotimaisilla ja kansainvälisillä rahoitusmarkkinoilla. Lisäksi uuden järjestelmän kokonaiskustannukset olisivat halvemmat kuin vanhan raskaan valtiollisen järjestelmän kustannukset. Se olisi myös kattavampi ja luonnollisesti eläkkeet nousisivat tulevaisuudessa. Chileläiset eläkejärjestelmän yksityistäjät markkinoivat auliisti uutta järjestelmää kansainvälisissä yhteyksissä.

Uusliberalismin loistokaudella 1980-luvun loppupuolella ja 1990-luvun alkupuolella mainostettiin innolla Uuden Seelannin mallia, jossa oli menty pitkälle yksityistämisessä sekä Chilen mallia, erityisesti siellä toimeenpantua eläkejärjestelmän yksityistämistä. Pyhiinvaeltajia eri puolilta maailmaa, myös Suomesta vieraili näissä mallimaissa oppia hakemassa. Kun eläkeläisten määrä oli kasvussa, eikä haluttu korostaa valtion ja verotuksen roolia, yksityiset ratkaisut nähtiin pelastajina. Sen sijaan uuden rahoitusjärjestelmän riskeihin sekä yhteiskunnalliseen eriarvoisuuteen ja oikeudenmukaisuuteen kiinnitettiin tällöin vähemmän huomiota.
Uusliberalismin voittokulku on alkanut kuitenkin himmentyä 2000-luvun kriisien maailmassa. Vuonna 2005 valitun sosialistisen presidentin Michelle Bacheletin hallinnon keskeisiin tavoitteisiin Chilessä on kuulunut eläkejärjestelmän uudistaminen, koska yksityistetyn eläkejärjestelmän seurauksena ovat useat vanhukset köyhtyneet ja eriarvoisuus on lisääntynyt.

Vallitseva talouskriisi on lisäksi osoittanut yksityisen eläkejärjestelmän heikkouksia. Niinpä pörssiin eläkevaransa sijoittaneet amerikkalaiset eläkeläiset ovat kokeneet tulojensa rajun pudotuksen ja jotkut ovat jopa joutuneet myymään asuntojaan lamautuneilla asuntomarkkinoilla. Yleensäkin runsaasti varojaan pörsseihin eri puolille maailmaa sijoittaneet eläkerahastot ovat ajautuneet vaikeuksiin.

Chileläinen tutkija Yesko Quiroga, joka on viimeksi toiminut saksalaisten sosiaalidemokraattien kansainvälisen Friedrich Ebert-säätiön Chilen edustajana, on kirjoittanut tuoreen artikkelin Chilen eläkejärjestelmän ja sosiaalipolitiikan viimeaikaisesta kehityksestä. Se on tämän Kolmannen maailman puheenvuoron perusta.

Raskaat kustannukset

Yesko Quiroga selvittää aluksi Chilen eläkejärjestelmän eri muotoja ja niiden rahoitusongelmia:

"Yksityisen eläkejärjestelmän luomisesta huolimatta Chilen valtio on kantanut jatkuvasti raskaan taakan maan eläkejärjestelmästä. Julkisen eläkejärjestelmän osuus käsitti vuosien 1981 ja 2004 välisenä aikana 4,7 % BKT:stä, koska valtion piti maksaa jatkuvasti lukuisia eläkesuorituksia. Näihin kuuluvat mm. vanhan eläkejärjestelmän mukaisten eläkkeiden maksu sekä erilaisten sosiaalisesti määritettyjen eläkkeiden maksu."

Sotilasdiktatuurin ajalta peräisin olevista julkisista eläkekassoista selvästi suurin on ollut poliisin ja armeijan eläkekassa, jonka kulut ovat yksistään 1,3 % BKT:stä. Tämä kuvaa hyvin, kuinka sotilasdiktatuurin ajan keskeiset voimat ovat onnistuneet jatkuvasti turvaamaan etunsa, vaikka siviilihallintoon siirryttiin jo lähes 20 vuotta sitten.

Yli 62 % työelämässä olevista oli kirjautunut 2007 yksityisten eläkekassojen jäseniksi ja vain noin 4 % suoritti edelleen eläkemaksuja vanhaan valtiolliseen järjestelmään. Virallisesti tämä kattavuus on korkein koko Latinalaisessa Amerikassa. Tosin kokonaismäärä on pysynyt varsin vakaana 1970-luvun puolivälistä lähtien, joten on vaikea puhua suuresta mullistuksesta.

Yksityisen eläkejärjestelmän suuriin ongelmiin kuuluu se, että työntekijöiden maksut eivät ole tasaisia ja jatkuvia, vaan koskevat vain noin puolta koko työelämän ajasta. Miehillä tämä luku on 60%, kun sen sijaan naisten kohdalla on kysymys vain 44 %:sta. Kun alkuperäisissä laskelmamalleissa yksityisen eläkejärjestelmän kehityksestä kirjattiin työntekijöiden maksujen käsittävän 80 % heidän kokonaistyöajastaan, vain 30 % työntekijöistä on saavuttanut vaaditun tason. Tämä osoittaa hyvin, kuinka laskelmat yksityisen eläkejärjestelmän rahoitusperustasta ovat olleet aivan liian optimistisia.

Niinpä valtion rahoitusosuus on säilynyt jatkuvasti merkittävänä. Yesko Quiroga kirjoittaa tästä seuraavasti:

"Chilen valtio maksoi 2007 edelleen noin 70 % kaikista eläkkeistä. Tähän kuuluvat edellä mainitut valtion perinteiset eläkesuoritukset. Vaikka kaksi kolmasosaa näistä valtion eläkemaksuista suoritetaan naisille, heidän ansionsa on keskimäärin vain kaksi kolmasosaa miesten vastaavista ansioista. Mutta valtio joutuu jatkuvasti osallistumaan merkittävästi myös yksityisten eläkesäätiöiden maksamien eläkkeiden maksuun."

Pienet eläkkeet, tehottomuus ja eriarvoisuus
Eräs suuria yllätyksiä on ollut, että yksityisten eläkesäätiöiden eläkkeet ovat jääneet suhteellisen vaatimattomiksi:

"Yksityisten eläkesäätiöiden maksamat keskimääräiset eläkkeet ovat hieman yli 200 euroa kuukaudessa ja ne ovat pienempiä kuin valtiollisen eläkekassan maksamat eläkkeet? Mutta myöskään valtion eläkkeet eivät ole kovin suuria. Neljä viidestä eläkeläisestä saa alle 240 euroa kuukaudessa. Sitä vastoin noin 9% valtion eläkeläisistä saa keskimäärin 764 euroa kuukaudessa ja nämä ovat enimmäkseen etuoikeutettuja entisiä poliiseja ja sotilaita."

Yksityisen eläkehuollon lupaus, että eläkeläiset saavat eläkkeenä 80 % viimeisistä työelämän tuloistaan ei ole pitänyt paikkaansa. Äskettäisen valtion komission laskemien mukaan miehet tulevat saamaan lähitulevaisuudessa 51 % ja naiset jopa vain 28% viimeisistä työelämän tuloistaan eläkettä. Koulutuksen merkitys on suuri näissä laskelmissa. Niinpä vain peruskoulun käyneiden naisten kohdalla vastaava luku olisi vain 11 %.

Yesko Quirogan mukaan perussyy alhaisille eläkkeille on yksityisten eläkesäätiöiden korkeat hallintokustannukset. Joidenkin laskelmien mukaan nämä ovat 14 % eläkesäästöistä. Lisäksi epäsäännöllisyys eläkemaksuissa maksuissa ja niiden liian pieni määrä vaikuttavat tähän.

Mutta myöskään sijoitettujen pääomien tuotot eivät ole vastanneet odotuksia:

"Yksityisten säätiöiden asettamat viralliset tavoitteet sijoitettujen pääomien 10 % tuotosta eivät ole toteutuneet. Asiantuntijat ovat arvioineet. että näiden sijoitusten todellinen tuotto olisi ollut vain 3,5:stä 6,5 %:in. Tämä tuntuu hieman oudolta ja se on vastakohta sille, että nämä säätiöt ilmoittavat korkeita oman pääoman tuottolukuja."

Chileläisten yksityisten eläkesäätiöiden määrä on myös rajusti supistunut. Kun niitä oli vielä 1990-luvun alussa 22, jäljellä on nykyään vain viisi. Niinpä nämä viisi muodostavat tyypillisen oligopolin, joka rajoittaa niiden välistä kilpailua.

Yesko Quiroga toteaa, että Chilen yksityistetty eläkejärjestelmä on siis osa uusliberalistista järjestelmää, joka tuottaa voittajia ja häviäjiä. Häviäjiä ovat olleet erityisesti naiset ja huonosti koulutetut kansalaiset. Niinpä se on ollut kykenemätön aikaansaamaan sosiaalista turvallisuutta väestön valtaosalle.

Uudistuspyrkimyksiä

Presidentti Michelle Bacheletin hallinto on ryhtynyt viime vuosina eläke- ja sosiaaliturvajärjestelmän uudistamiseen:

"Tämän uudistuksen ehkä tärkein askel on ollut verorahoitteisen `solidaarisen pilarin´ luominen. Se korvaa vanhemmat valtiolliset ohjelmat ja takaa peruseläkkeen ja sairauseläkkeen, ja siihen kuuluu myös lapsilisä. Kesäkuussa 2008 voimaanastunut solidaarisuusraha, joka on 85 euroa ja nousee 2009 heinäkuussa 110 euroon. Tämä on 56 % suurempi kuin aiempi hyvin rajoitettu ja tiukasti ikään sidottu eläke- ja sosiaaliturvajärjestelmä."

Nämä uudistukset koskevat erityisesti sellaisia chileläisiä, jotka eivät ole mukana yksityisissä eläkejärjestelmissä. Tässä on kyse perheistä, jotka kuuluvat köyhimpään 40 % väestöstä. Solidaarisuusrahan kohdistamisessa kiinnitetään tulevaisuudessa erityistä huomiota köyhiin naisiin. Virallisten arvioiden mukaan 1,3 miljoonaa chileläistä saisi solidaarisuusrahaa v. 2012.
Naisten asemaa pyritään parantamaan muutamilla toimenpiteillä. Näihin kuuluu äitiysrahan maksaminen synnyttäjille sekä lasten päivähoidon kehittäminen siten, että äidit pääsisivät nykyistä helpommin takaisin työmarkkinoille.

Valtio pyrkii vaikuttamaan myös nuoriin yksityisessä eläkejärjestelmässä mukanaolijoihin tarkastamalla heidän eläkesäästöjään kerran kahdessa vuodessa. Valtio pyrkii edistämään nuorison työllistymistä ja sitä, että eläkesäästäminen johtaa kohtuullisiin eläkkeisiin. Myös työnantajien on huolehdittava entistä paremmin osuudestaan eläkemaksuihin.
Yksi keskeisiä kohtia uudistuksissa on se, että yksityisten eläkesäätiöiden tulisi pystyä yksin vastaamaan sitoumuksistaan tulevaisuudessa:

"Uudistuksiin sisältyy monia tavoitteita, joilla yksityisten eläkesäätiöiden kattavuutta ja suorituksia saataisiin kohotetuksi. Suunnitelmien mukaan näiden rahastojen tulisi päästä 7 vuoden siirtymäkauden jälkeen omaehtoisuuteen. Vastaavat tavoitteet koskevat sairausvakuutusta."

Hallituksen tavoitteena on lisätä yksityisten eläkesäätiöiden läpinäkyvyyttä ja tehokkuutta sekä niiden välistä kilpailua. Jotta niiden säätely onnistuisi aiempaa paremmin, tavoitteena on luoda uusi hallinto ja vuosittainen tarkastus. Kustannustehokkaita rahastoja tullaan suosimaan jatkossa.
Uudistuksen rajat

Yesko Quiroga pohtii artikkelinsa lopussa Chilen viimeaikaisen eläkeuudistuksen lähtökohtia sekä eläkejärjestelmän muuttamisen kohtaamia esteitä. Hän kirjoittaa lähtökohdista seuraavasti:

"Chilen tuoreen eläkeuudistuksen lähtökohtia ovat sosiaalinen turvallisuus ja ihmisoikeudet. Se korostaa valtion roolia yhteiskunnallisen oikeudenmukaisuuden takaajana. ´Solidaarisuuden pilari´ huomioi myös köyhät julkisten etuuksien jakamisessa."

Yesko Quirogan mukaan kyseessä ei ole kuitenkaan merkittävä muutos itse järjestelmässä. Kyseessä on itse asiassa harkittu yhteiskunnallinen jakopolitiikka, joka ei asetu millään muotoa kilpailemaan markkinatalouden perusperiaatteiden kanssa. On kuitenkin ilmeistä, että vanhusten köyhyys vähenee ja yksityisessä eläkejärjestelmässä mukana olevien on maksettava enemmän, jolloin myös eläkkeet nousevat. Samanaikaisesti pyritään parantamaan naisten huonompaa asemaa eläkejärjestelmässä.
Hän korostaa, että olisi tärkeä myös lisätä työnantajien osuutta eläkkeiden rahoittamisessa. Tämä on erityisen tärkeää juuri siksi, että Chilessä vallitsee regressiivinen tulovero, jonka mukaan varakkaat ihmiset maksavat suhteellisesti vähemmän veroa kuin vähemmän varakkaat. Jos valtiolle halutaan lisää varoja ja toimintamahdollisuuksia, olisi verotusta muutettava.
Yesko Quiroga esittää seuraavan loppukommentin:

"Mutta jo 18 vuotta hallinnut keskusta-vasemmistolainen hallinto olisi voinut saada aikaan enemmän uudistuksia eläkejärjestelmään. Uusliberaalisen talous- ja finanssipolitiikan sekä vastuullisen sosiaalipolitiikan välinen vastakkainasettelu on Chilen politiikan perustuvanlaatuinen ongelma. Jotta tätä tilannetta saataisiin muutetuksi, vaaditaan talousmallin ja veropolitiikan muutosta. Nykyistä vahvemman ja entistä toimintakykyisemmän valtion politiikan luominen olisi myös välttämätön."

Tällä hetkellä näyttää siltä, että yksityistämistä ja yksityisiä ratkaisuja eläkeongelmiin ajanut uusliberalismi alkaa olla yhä selvemmin menneen maailman ideologia ja tulevaisuuden eläkejärjestelmät nojautuvat jälleen enemmän valtioon ja verotukseen. Tämä on kova pala niille yhteiskunnallisille voimille ja järjestöille, jotka ovat jatkuvasti ajaneet verotuksen alentamista viime vuosikymmeninä.